‘생태감수성 제로’ 부산시, 대저대교 건설 꼼수로 추진해선 안 된다
-김해경전철 근접 4B안(사상대교 계획안)을 계획하면 하구도 살리고 대저·엄궁·장락대교 더 놓을 필요없어
<김해창/ 경성대 환경공학과 교수·대저대교 최적노선 추진 범시민운동본부 공동대표>
1. 부산시, ‘라운드테이블’에 대한 몰이해-진정한 민관거버넌스 절실
원탁회의(Round Table Talks)는 회의 참가자들이 대등한 관계에서 자유롭게 발언할 수 있는 회의로 오늘날 국제회의를 비롯해 각종 사회 현안 해결을 위한 민관거버넌스 협의방식으로 활용되고 있다.
일본의 경우 ‘나리타 공항문제 원탁회의’ 사례가 대표적이다. 1990년대초 신도쿄국제공항(현 나리타국제공항) 건설과 관련, 공항과 지역과의 공생에 대해 일정한 합의가 이루어진 것으로 대규모 공공사업 추진의 모델이 되고 있다. ‘나리타 공항문제 원탁회의’의 전신인 ‘나리타 공항문제 심포지엄’은 1991년부터 93년 5월까지 총 15회에 걸쳐 개최됐다. 조사단, 반대단체 연합, 운수성, 공항공단, 지바현이 참여해 최종 결론으로 3개항이 제안됐다(△운수성·공항공단에 의한 수용 재결 신청의 취하 △2단계 공사 B·C 활주로 건설 계획 백지화 △나리타 공항문제 해결에 새로운 장 마련방안으로 ‘나리타 공항문제 원탁회의’ 개최).
원탁회의는 이처럼 다양한 주체가 대등한 입장에서 참가해, 정부 또는 지자체만으로는 해결할 수 없는 과제에 협의해 해결책을 찾기 위한 새로운 구조로 공공의 틀이다. 원탁회의의 원칙으로 다음 4가지를 공유할 필요가 있다.
첫째, 각 이해관계자에 의한 공동설치이다. 사업자 단체나 주민·시민단체, 노조, 행정 등 각 이해관계자의 대표가 참여해야 한다. 이를 위해서는 이해관계자의 공동사무국이 만들어져 협의를 해야 한다.
둘째, 대등한 입장에서 대안을 논의해야 한다. 정부 기관, 지자체, 전문가만의 의견이 아니라 행정을 포함한 이해관계자가 당사자로 대등한 입장에서 참여해야 하고, 의제도 참여자가 상호 논의를 통해 결정하고, 대안을 찾아가는 방향으로 나아가야 한다.
셋째, 상향식 참여가 돼야 한다. 원탁회의 위원은 이해관계자들에 의해 추천받고, 가능한 한 투명하고 공정한 과정을 거쳐야 한다. 원탁회의에서 논의된 내용은 다시 이해관계자 집단에서 피이드백 돼야 한다.
넷째, 새로운 모델을 제시하도록 노력해야 한다. 원탁회의는 대등한 참여에 중점을 둔, 새로운 사회적 의사형성의 모델로 국제사회에서도 실천돼 온 다양한 이해관계자협의과정(Multistakeholder Process)라고 불리는 민관거버넌스가 핵심이다. 공개토론회 외에 연구 조사모임, TFT 등 다양한 형태 새로운 대안을 찾을 때까지 지속적으로 이뤄져야 한다. 활동내용은 종합기록돼야 한다. 따라서 이에 대한 최소한의 예산상 뒷받침도 필요하다.
이 점에서 볼 때 부산시가 라운드테이블에 임하는 자세는 라운드테이블에 대한 최소한의 이해조차 보이지 않는 ‘형식적 절차’나 ‘통과의례’에 지나지 않는 모습을 보이고 있다. 지난해 낙동강유역환경청이 부산시의 환경영향평가서를 ‘일부 거짓’ 판정하자, 부산시는 환경청·환경단체와 낙동강 하구 겨울 철새 공동 조사를 진행했다. 올 6월 환경청이 조사 결과를 토대로 대저대교 대안 노선을 4개 제시했다. 지난 10월 6일 박형준 부산시장은 범시민운동본부 공동대표단과 면담 자리에서 공동대표단의 의견을 받아 라운드 테이블을 공식 제안했다.
그럼에도 부산시 실무관료들은 라운드테이블은커녕 일방적인 시민단체에 대한 의견수렴 행태에서 한발자욱도 벗어나지 못하는 행태를 보여와 한 때 범시민운동본부측에서 라운드테이블 중단선언 직전까지 가기도 했다. 그 이유는 오늘(12월 2일) 예정된 공개토론회에 대해 시 추천 전문가의 동의 없이는 영상촬영이 불가하며, 예산 부족 등을 이유로 자료집 제작 불가, 발제·토론비 미지급(회의수당 대체) 등 상식에 어긋난 내용을 일방적으로 통보했기 때문이다. 이에 대한 운동본부측의 항의 공문을 통해 이러한 사항은 개선됐지만 부산시의 라운드테이블에 대한 인식 자체가 잘못돼 있음을 여실히 보여주었다. 도시계획국의 노선 관련 발제문은 지난 8월 임경모 도시계획국장이 환경단체와의 면담에서 일방 통보한 ‘환경부 4개 대안노선 수용불가’ 자료에서 진전된 것이 없다. 박 시장의 라운드케이블 선언 이후에 어떠한 대안 모색 노력이 보이지 않아 매우 유감이다. 더욱이 오늘 발제 자료에 지난 8월 일방적 대안노선 수용불가 통보를 ‘제1차 라운드테이블 개최’라는 이름을 버젓이 붙이고 있다. 다음 자료에는 이 말을 삭제하고 ‘시민단체 대표자에게 환경부 대안노선 불가이유 설명’이라고 고치기 바란다.
또한 환경정책실의 생태계 변화 관련 발제도 지난 10월 29일 시의 요청으로 비공개회의로 진행된 회의 내용을 전혀 반영하지 않고 있다. 대신 먹이터 조성으로 철새 감소를 막을 수 있다는 일방적 논리만을 되풀이하고 있다. 당시 비공개회의를 통해 먹이터와 둔치부 생태공원 조성에도 불구하고 낙동강하구에 도래하는 조류의 종과 개체수가 줄고 있음을 환경부 겨울철새동시센서스 자료를 근거로 운동본부측이 구체적으로 제시했다. 그러나 부산시측 발제문은 부산시 시행 낙동강하구 생태계모니터링 자료를 바탕으로 조사면적이 늘어나면서 당연히 늘어난 조류 종과 개체수를, 먹이터 조성으로 조류가 늘었다는 주장을 되풀이하고 있다. 이러한 근거가 약한 내용을 공개토론회에 올리는 것이 부담스러워 ‘촬영제한’ ‘자료집 미배포’를 일방 통보한 것 아닌가 하는 의도가 읽힌다.
이는 라운드테이블을 통해 최적노선을 도출하자는 박형준 시장의 의도와는 완전 배치되는 행동이다. 이런 상황이 발생한 것은 박 시장이 보고를 받고도 관료들의 의견에 동의 또는 묵인한 상황이거나 아니면 관료들이 시장을 무시하고 자체 판단으로 복지부동하는 모습을 드러낸 것인지 알 수 없다. 시민 입장에서는 어떤 형태든지 현 시장의 레임덕 현상을 보는 것 같이 씁쓰레하다. 더욱이 지난 7월 16월 시민행동 관계자들이 김광회 부산시 도시균형발전실장을 찾아가 박 시장과의 면담 및 시민단체 입장을 전달해줄 것를 요청했다. 이때 김 실장은 “현재 부산시는 대안노선 4가지 안 중 계획변경 가능성, 설계변경에 따른 사업비, 타법령과의 충돌 여부 등에 대해 내부 검토 중인데 실제 사업비변경을 해야 한다면 예비타당성조사 절차를 다시 밟아야 해 수용가능성에 대한 고민이 있을 수 있다”며 시의 입장을 밝히면서 “내부회의을 열어 의논하고 시장께 현 상황을 보고하겠다”고 말했다. 그런데 4개월이 지난 지금까지도 민관거버넌스의 최소한의 마인드조차 갖고 있지 않는 관료적 태도는 우리 시민들은 어떻게 이해하여야 할까?
2. 부산시 대저대교 건설계획과 환경영향평가 거짓·조작 문제 심각-도로건설 추진, 관계법령 준수부터
부산시의 대저대교 건설사업 추진과정에서 환경영향평가가 부실•조작된 사실이 드러나 환경단체가 낙동강유역환경청에 환경영향평가 부동의를 촉구하고 국내외에 대대적 청원운동이 펼쳐져 부산시의 대저대교 건설 관련 환경영향평가서는 반려됐다. 그 뒤 2020년 12월 부산시, 부산유역환경청, 부산시, 시민행동의 ‘겨울철새 공동조사 협약서’에 따라 평가위원회가 겨울철새 공동조사와 환경영향평가서 현지·문헌조사 결과 등을 통해 대저대교 건설로 인한 큰고니 등의 서식환경 영향 등을 종합적으로 검토하여 대저대교 대안노선을 결정·제시하고 협약 당사자는 특별한 사유가 없는 한 그 결정을 존중한다고 돼 있다. 그 결과 지난 6월 낙동강유역환경청이 겨울철새 고동조사 평가결과 대저대교 대안노선(4개)을 통보해 12월 현재 6개월이 지났음에도 ‘대안노선 수용불가’만 외치고 있는 부산시의 행정이 답답하고, 안타깝다. 이는 직무유기에 해당한다고 봐야 하지 않을까?
무엇보다 부산시는 형식적 절차에 불과한 것으로 보아온 환경영향평가서가 환경부로부터 반려된 사실에 뒤통수를 맞은 기분에 가까울지는 모르겠다. 대저대교 건설 사업자는 부산시이며, 환경영향평가 대행업체는 (주)한맥기술, (주)거원엔지니어링인데 재대행업체로 전략환경영향평가 및 환경영향평가 가운데 환경질은 ㈜한국종합공해시험연구소가, 생태계는 ㈜한국환경생태기술연구소가 맡았다. 그런데 2020년 6월 환경영향평가가 거짓 작성된 것으로 판정된 이후 재대행업체로 환경질은 (주)한국이엠시 등 5개 업체가 맡은 반면 생태계는 ㈜이풀과 거짓작성 해당 업체인 ㈜한국환경생태기술연구소가 맡아 다시 동계조류 조사(2019년 12월~2020년2월)에 참여해 논란을 빚었다.
뉴스1(2020년 6월 19일)에 따르면 부산경찰청 지능범죄수사대가 환경영향평가법 위반 혐의로 A연구소 B대표를 불구속 기소 의견으로 검찰에 송치했다. B씨는 지난 2018년부터 2019년까지 대저대교 환경영향평가 현장조사를 진행하면서 대저대교 건설 예정지인 낙동강하구 주변에 서식하는 멸종위기종 개체 수와 사진, 조사시간 등을 조작한 혐의를 받고 있다. 경찰은 관련자에 대한 소환 조사와 평가서를 비롯한 서류 등을 종합 분석한 결과 B씨의 혐의가 입증된다고 판단했다. 더 큰 문제는 부산시가 대저대교 환경평가서 조작 업체에 재조사를 맡긴 사실이 드러났다. 연합뉴스(2020년 6월 12일)에 따르면 2019년 11월부터 2020년 3월까지 대저대교 환경영향평가 중 생태계 부문 재조사를 원래 용역을 수행했던 A사가 맡았다는 것이다. 낙동강환경유역청이 2020년 1월 동식물 조사 관련 내용에 대해 거짓작성 여부를 밝혀달라며 경찰에 수사를 의뢰한 상황에서도 A사가 3월까지 생태계 조사를 이어간 부분에 대해서는 비판을 피하기 힘들어 보인다. 그 뒤 업체가 바뀌었지만 이미 5개월에 걸쳐 진행된 생태계 조사도 신뢰성을 의심받을 수 밖에 없는 상황이 돼버렸다. 환경영향평가에 앞서 2016년 실시된 전략환경영향평가에서 낙동강유역환경청은 협의 의견으로 ‘법정보호종에 대한 선 현황 파악 후 훼손이 심할 경우 대저대교 노선을 변경하라’는 의견을 제시했지만 부산시는 이를 무시한 채 환경영향평가서를 작성했다. 이에 대해 부산시가 담당 공무원의 관리 책임을 물었다는 기사를 본 적이 없다. 더욱이 전략환경영향평가 거짓작성이 묵인됐다는 사실이다. 현장조사도 하지 않고 평가서를 작성해 거짓작성 판정을 받은 평가사가 전략환경영향평가서도 작성했음에도 환경청도 전략환경영향평가서의 정상 작성 여부를 확인하지 않은 채 환경영향평가를 진행했고, 거짓 작성된 환경영향평가서(초안)로 한 부산시의 주민공람과 설명회, 공청회를 묵인해왔다는 것이 시민단체측 의견이다.
이 과정에서 부산녹색연합, 부산환경운동연합, 습지와새들의친구 등 13개 단체가 2018년 5월 낙동강하구문화재보호구역난개발저지시민연대를 결성해 대저대교 건설사업의 문제점을 제기하고 나섰고, 2021년 12월 현재 전국 100개 가까운 단체가 대저대교 최적노선 추진 범시민운동본부를 결성해 부산시의 잘못된 토건행정에 맞서는 상황이 전개되고 있다.
환경영향평가법 제3조(국가 등이 책무) 2항은 국가, 지자체, 사업자 및 국민은 이 법에서 정하고 있는 절차가 적절하고, 원활하게 추진될 수 있도록 노력해야 한다고 규정하고 있다. 기후위기•탄소중립시대에 습지보전 등 지속가능성을 위한 관련 기관의 역할과 책임이 막중하다. 이러한 점에서 부산시장의 새로운 비전과 담대한 결정이 요구되며 지난 10월 박 시장이 대저대교 관련 라운드테이블을 제안한 것을 높이 산다. 그러나 이러한 시장의 선언이 지금까지는 관료사회의 뒷받침을 제대로 받지 못하다는 점이 매우 유감이다. 이와 함께 부산시의회가 대저대교 문제 해결에 적극 나서주길 운동본부는 바라고 있다. 환경영향평가 거짓작성 및 환경파괴 논란으로 대저대교 건설문제가 지역사회의 최대 이슈가 된 지 4년째임에도 시의회가 문제 해결을 위해 관련 대책위나 특위를 구성하지 않고 있는 것은 역할 포기가 아닌가? 지금부터라도 실태 파악과 해결 방안을 제시하여, 시민의 대변자로서의 본래 역할과 책임을 다해 주길 바란다.
이제는 부실 환경영향평가로 국책사업이 표류하고 있는 현실을 부산시도 직시해야 한다. 최근 환경부가 제주 제2공항 전략환경영향평가서를 국토부에 반려해 서귀포시 성산읍을 입지로 한 제2공항 사업의 백지화 가능성이 커졌다. 노컷뉴스(2021년 7월 20일)에 따르면 환경부는 국토교통부가 협의 요청한 제주 제2공항 건설사업 전략환경영향평가서를 반려했다. 한국환경정책평가연구원과 국립환경과학원 등 전문기관의 의견을 받아 검토한 결과 협의에 필요한 중요사항이 재보완서에서 누락되거나 보완내용이 미흡했다는 것이다. 구체적인 반려 사유는 △비행안전이 확보되는 조류와 그 서식지 보호 방안에 대한 검토 미흡 △항공기 소음 영향 재평가 시 최악 조건 고려 미흡 및 모의 예측 오류 △다수의 맹꽁이(멸종위기야생생물 2급) 서식 확인에 따른 영향 예측 결과 미제시 △조사된 숨골에 대한 보전 가치 미제시 등이다.
환경부의 반려 조치에 따라 국토교통부가 서귀포시 성산읍에 제주 제2공항 사업을 계속 추진하려면 반려 사유를 모두 해소해 전략환경영향평가서 본안을 다시 작성하고 협의를 요청해야 하는데 11월 11일, 11월 15일 1,2차 ‘제주 제2공항 전략환경영향평가’에 대한 보완가능성 검토연구 용역을 벌였으나 업체 1곳만 응찰해 유찰됐다. 계약법상 국가는 업체와 수의계약을 할 수 있으나 용역 결과는 적어도 내년 7월 이후에나 나올 것으로 보인다. 부실 환경영향평가로 제주 제2공항은 무산될 공산이 크다.
환경영향평가는 1981년에 국토 난개발과 과잉개발을 막기 위해 도입했으나 날림조사가 되고 있는데 그 이유는 ‘오염자 부담 원칙’에 따라 개발사업자가 환경영향평가를 진행하기 때문이다. 문화일보(2021년 6월 9일)에 따르면 환경부가 내년 3월까지 그간 거짓·부실 작성 논란이 끊이지 않았던 환경영향평가에 대한 제도개선안을 마련하기로 했다는 것이다. 대저대교 건설사업과 같은 대규모 개발사업 진행 과정에서 제시된 환경영향평가가 연구 내용이 불충분하고 조작이 돼도 인용되는 지 환경영향평가의 무용론이 나오는 가운데 대저대교 추진에 전국적인 이목이 집중되고 있다.
3. 대저대교 추진, 왜 문제인가? 대안은?-‘김해경전선 낙동강하구 아래부분 근접안(4B안)’이 “최적노선”
부산시는 우선 대저대교와 엄궁대교, 장락대교를 서둘러 건설하고 교통량을 분석한 다음 사상대교를 건설한다는 방침이다. 낙동강 횡단 교량 3곳이 신설되면 낙동강을 지나는 교량은 현재 10곳에서 13곳으로 늘어나고, 부전-마산간 복전철, 하단-녹산간 경전철을 포함하면 모두 15개로 늘어나게 된다. 연합뉴스(2019년 11월 10일)에 따르면 현재 낙동강 횡단 교량 8곳의 하루 평균 교통량은 2018년 기준 56만3천대로 매년 10%가량 증가하고 있으며, 부산시는 에코델타시티, 연구개발특구 등 강서구에 대규모 개발사업이 완료되는 2025년에는 하루 평균 교통량이 69만9천대로 지금보다 약 25% 이상 늘어날 것으로 예상하고 있다는 것이다. 그런데 오늘 발제자료에서는 ‘낙동강 횡단교량(8개소)의 2020년도 통행량은 57만대/일이며 2025년도에는 74만대/일로 증가 예상’이라고 한다. 2년 전 연합뉴스 기사의 2025년 하루 평균 교통량보다 4만대/일 증가한 것으로 나왔는데 이것의 근거는 무엇인가? 관련 자료를 제시를 통해 팩트체크를 해주기 바란다.
환경영향평가서 거짓작성도 환경단체가 제기해 사실로 드러나면서 논란이 불거졌고, 이후 부산시와 낙동강유역환경청, 환경단체는 겨울 철새 공동조사와 평가위원회를 거쳐 노선을 선정하기로 합의했다. 대저대교 도로건설공사 공동조사를 가졌고, 조사자 전체의 종합의견이 교량 건설 예정지가 큰고니의 핵심서식지이며, 교량 건설이 이루어질 경우 서식지 기능이 훼손된다는 데 조사자들의 의견이 일치돼 지난 6월 낙동강유역환경청의 4개 대안노선이 나온 것이다. 이런데도 아직도 발제자를 포함한 부산시측 관계자 및 전문가는 대안노선 이전의 잘못된 부산시의 노선에 고집하고, 대안노선을 부정하는 입장은 스스로 법을 무시하고, 시민을 무시한 처사로 ‘생태감수성 제로’의 부산시 행정의 민낯을 그대로 보여주는 것 아닌가? 게다가 지금 부산시는 대저대교보다 환경훼손이 더 우려되는 엄궁대교와 장락대교에 대해 편법으로 소규모 환경성평가를 낙동강유역환경청에 요청하고 있는 실정이다. 다리 건설의 전제조건인 낙동강하구 문화재보전구역의 생태피해에 대한 면밀한 검토 없이 20년 전 세운 다리 건설 계획을 무조건 실행해야 한다는 토건행정의 경직성과 단순함에 놀라울 뿐이다. 대저대교와 관련 부산시 노선의 문제점과 대안은 다음과 같다.
첫째, 대저대교는 낙동강하구 철새도래지 문화재보호구역(천연기념물 제179호)에 있는 큰고니(천연기념물 제201호)의 핵심 서식지를 관통하고 있다는 사실이 확인됐다. 게다가 삼락생태공원 일대가 세계적 희귀종이자 환경부 지정 멸종위기 야생생물 2급인 대모잠자리의 국내 최대 서식지라는 점이다. 대저대교가 통과하는 지역의 농경지는 김해평야의 일부로 낙동강하구 철새도래지에 오는 기러기와 오리류를 포함한 각종 멸종위기종의 먹이터로 중요한 역할을 하고 있다. 도로가 지나가는 서낙동강 구간은 멸종위기 1급종인 귀이빨대칭이의 서식지이다. 오늘 발제에서 대저대교 건설의 불가피성 운운하며 환경청의 4대 대안노선에 대해 ‘부산시 기존안’에 비해 경제성, 환경성, 수용성이 낮다고 본 것은 부산시가 대안노선을 회피하기 위한 변명에 불과하다. 부산시의 기존안은 환경부에 의해 이미 환경성, 수용성이 낮다고 보고 폐기되어야 할 안임을 명심해야 한다. 환경청은 조사위원회의 조사결과 부산시의 계획노선은 멸종위기종 큰고니의 먹이터와 잠자리가 위치하는 핵심서식지를 관통하며, 교량의 존재는 직·간접적으로 큰고니 먹이터 이용에 영향을 줄 뿐만 아니라 먹이터로 접근하는 큰고니의 비행을 방해하여 서식지 파편화를 초래하며, 잠재적으로 서식지 이용률을 감소시키는 원인으로 작용할 것이라고 판단했다. 이에 큰고니의 서식에 영향을 주지 않도록 핵심서식지를 우회하는 교량건설 대안이 필요하며, 서식지 파편화로 인한 영향이 최소화되도록 교량의 기점과 종점을 달리하는 변경안 또한 고려해야 한다고 밝히며 4가지 대안을 제시한 것이다. 특히 평가위원회는 설령 대안노선을 선택하여 진행하더라도 큰고니의 서식에 영향을 줄 수 있으므로 멸종위기종의 서식영향을 저감하기 위한 대체서식지 조성, 먹이자원 육성, 보호지역 설정 및 침입 차단, 선박통제 등의 관리계획을 충실히 수립하여야 할 것임을 덧붙였다. 이러한 환경부의 판단에도 불구하고 부산시 원안이 최선안이라고 강변하는 것은 행정기관으로서의 존재이유를 스스로 무시하거나 부인하는 것 아닌가?
둘째, 부산시의 과장된 교량건설 필요성 자체에 의문이 생긴다. 낙동강횡단 교량은 이미 10개나 있고, 부전-마산간 복전철 건설이 추진되고 있고, 하단-녹산간 경전철 또한 추가 건설 예정이다. 종래 예측보다 급격한 인구감소와 고령화추세를 보이고 있는 현실이 건설행정에 전혀 고려돼 있지 않다. 2020년 부산 인구를 396만6천명으로 예측했으나 2019년 실제 부산 인구는 337만3천명이며, 2025년 319만, 2035년 301만명으로 급격히 감소 추세에 있다는 사실을 도외시하고 있다. 교통량 부족으로 을숙도대교는 매년 수십억원의 예산을 보전하고 있으며, 액수가 계속 증가하고 있다. 2000년 대저대교 입안시 시내시외 2배 이상 증가를 예측했으나 부산광역시 홈페이지 ‘차량교통 연도별 비교’(2018년 10월 기준)를 보면 낙동강과 도심을 연결하는 주요도로망인 대동요금소, 북부산요금소, 국도14번(김해교) 모두 2013년에 비하여 2017년에 오히려 감소했다는 것이다. 그럼에도 오늘 발제에서 2025년 이후 낙동강 횡단교량 이용수요(국가교통DB)가 2025년 73만6천대, 2030년 72만4천대, 2035년 71만1천대, 2040년 70만대로 감소하고 있다고 하는데 그 이유는 무엇이라고 보는지, 그리고 2020년 현재 57만1천대가 5년만에 15만대나 늘어나는 이유는 무엇이며, 그 추정근거는 무엇인가? 그리고 설령 교통량이 증가한다고 하더라도 문제는 이것을 교량 건설이라는 하드웨드적 발상이 아니라 진입로 개선, 시간대별 교통분산이나 교통정보시스템 개선 정책 등 소프트전략을 포함한 다양한 대안 모색이 필요함에도 이러한 발상을 게을리 하진 않았나?
셋째, 환경부의 4대 대안노선에 대한 부산시의 분석에도 편견과 조작 흔적이 드러나고 있다. 오늘 발제에서 부산시는 1~4안에 대해 BC분석값을 내놓았다. 폐기돼야 할 부산시 원안의 BC값이 1.2인 반면 환경부 4대 대안노선에 대해서는 0.81~0.95로 사업성이 없다고 했다. 그리고 경제성도 오로지 건설비용만 보았지 실제 행정 과오로 인한 공사지연에 따른 공사비 증가는 빠져있다. 부산시 원안의 경우 현재 최소 6개월, 나아가 1~2년의 공사지연으로 인한 공사비가 추가 산정돼야 한다. 결코 경제성이 있는 교량이라고 할 수 없다. 그리고 지난 6월 환경부의 4대 대안노선 제시에, 2개월 뒤인 8월에 이러한 ‘수용불가’ 자료를 내놓았는데 이러한 경제성, 환경성, 수용성 분석의 근거자료인 용역이나 보고서를 운동본부에 제출해 심도있는 검증이 될 수 있도록 해주길 요청한다. 부산시가 원안에 ‘도로교량기능(○), 철새서식기능(△), 경제성 민원(○)’을 준 것은 자의적인 판단이다. 이상의 내용만으로 볼 때 ‘철새서식기능(X), 경제성 민원(X), 도로교량기능(△)’에 불과한 것을 과장 또는 조작한 것이라고 밖에 볼 수 없다.
넷째, 운동본부가 환경부의 4대 대안노선을 검토해본 결과 최적노선은 4안(김해경전선 근접안)이다. 오늘 발제에서 부산시는 4안에 대해 ‘철새서식기능(○), 도로교량기능(X), 경제성 민원(X)’라고 종합 판단을 했다. 그런데 철새서식기능에 대해서 부산시 원안보다 낫다는 것은 부산시도 인정하고 있다. 그런데 ‘도로교량기능, 경제성 민원’은 억지로 나쁘게 평가하기 위해 조작한 느낌을 지울 수 없다. 부산시는 김해경전선 근접안이 ‘르네시떼 등 기존건물을 철거하는 비용 등 800억 이상이 추가되고 강한 민원 발생이 예상된다’하고, BC값도 0.84로 사업성이 없다고 발표했다. 이것은 김해경전선 근접안 중 다리를 낙동강하구 위쪽부분으로 붙일 때 해당하는 것이다. 즉 부산시의 4안 검토안은 ‘김해경전선 낙동강하구 윗부분 근접안(4A안)’이라고 할 수 있다. 운동본부가 제안한 것은 다리를 낙동강하구 아래쪽으로 4A안 반대편으로 붙여 놓는 ‘김해경전선 낙동강하구 아래부분 근접안(4B안)’인데 이에 대해서는 일부러 배제했다. 다리를 놓아야 할 곳이 아니라 놓지 못할 곳을 일부러 그려놓은 것이다. 4B안 구간은 사실은 부산시가 향후 추진하려고 하는 ‘사상대교’의 노선이라고 볼 수 있다. 이 경우 경제성은 교량 구간연장이 4.4km로 부산시 원안(4.2km) 과 차이가 없고, 교량길이는 원안(1,859m)보다 더 짧다(1,633m). 접속로도 공항로와 바로 연결돼 문제가 없기에 전체적으로 건설비용도 오히려 줄어든다. 르네시떼와 같은 기존 건물을 부술 필요도 없기에 당연히 BC값은 1 이상 나올 수 밖에 없을 것이다. 르네시떼 등의 철거보상비용 700억원은 지출할 필요가 없는 안이다. 이것은 부산시 원안 비용과도 차이가 없다. 이처럼 환경부가 제시한 대안노선 4안은 당연히 경전철에 근접해 낙동강하구 아래방향에 다리를 놓는 것이 상식임에도 이와 반대편에 붙여 ‘경제성 민원’ (X)를 조작한 것이라고 밖에 볼 수 없다. 운동본부가 제시한 4안 중 ‘김해경전선 낙동강하구 아래부분 근접안(4B안)’에 대한 객관적인 평가를 내린다면 ‘철새서식기능(○), 도로교량기능(○), 경제성 민원(○)’이다. 이에 대해 부산시는 2차 라운드테이블 공개토론회 이전까지 부산시 차원에서 다시 검토한 내역을 밝혀주길 요청한다. 나아가 다음 라운드테이블에서는 김해경전선 낙동강하구 아래부분 근접안을 놓고 심도있는 논의가 이뤄지기를 바란다. 아니면 부산시는 부산시 원안 및 4대 대안노선 이외의 ‘부산시 대안노선’을 내놓고 라운드테이블에 나서기 바란다.
사실 김해경전선 근접안인 4B안이 부산시가 향후 추진할 사상대교의 노선이라 생각하면 시민의 관점에서 볼 때 대저대교의 전철 밟고자 하는 부산시의 엄궁대교 장락대교 등 불필요한 토목건설 비용을 줄이는 길이다. 1석3조인셈이다. 특히 탄소중립사회에 앞으로는 인구도 줄어들고, 배기 자동차도로 통행도 줄이는 정책을 써야 함에도 계속 줄어드는 통행량을 부풀리기 해 오로지 토목건설회사의 배만 불리는 정책을 펴서는 안 된다. 대저대교의 경우 전체 사업비(8.2km) 3,956억원 가운데 국비 1,609억원, 시비 2,347억원으로 시비가 3분의 2를 차지한다(언론에는 국비 50% 보조로 돼 있는데 이에 대한 명확한 해명이 필요하다). 가뜩이나 지방재정이 열악한데 2,300억원을 시비로 지출하고, 향후 3개 교량을 더 놓겠다고 하면 1조원대의 시비가 다리공사에 들어가 시민의 부담만 가중된다. 부산시 원안의 대저대교 예상 사업기간은 2018년부터 2024년 완공이 목표이고, 사업비 3,956억원 중인데 이중 공사비 2,887억원, 보상비 855억원, 부대비 214억원인데 4B안을 채택하면 보상비 855억원도 상당부분 줄어들 것이다. 지금과 같은 강력한 범시민운동본부의 반대에 부닥친 상황에서 사업추진은 어렵다. 따라서 대저대교, 엄궁대교, 장락대교, 사상대교 등 4개의 다리를 차례대로 놓기보다는 이번에 대저대교의 노선을 변경해 환경부가 제시한 4안 중 ‘4B안의 사실상 사상대교’를 건설하면 나머지 다리는 필요 없게 되고, 현재 교통체증 문제도 조기에 해소할 수 있기에 이에 대한 박형준 시장의 결단과 리더십이 절실하다. 이제는 박형준 부산시장도 좀 더 구체적으로 부산의 다리와 교통상황에 대한 연구분석을 통한 최종 결정을 내려야 할 때라 생각한다.
대저대교 최적노선 4B안은 결론으로 기존의 부산-김해간 경전철 교량에 근접해 교량을 건설함으로써 서식지 파편화를 막아 큰고니 서식에 미치는 영향을 최소화하며, 삼락생태공원 훼손이 가장 작고 교량 길이도 가장 짧다. 또한 교통개선 효과가 최대이다. 이유는 서부시외버스터미널과 르네시떼, 홈플러스 등 서부산에서 가장 유동인구와 교통량이 많은 광장로와 바로 연결되어 시외버스 등이 감전IC로 우회하는 것을 없애 남해고속도로 제2지선으로 연결되는 서부산낙동강교의 교통분산 효과가 크기 때문이다. 반면 나머지 안들은 모두 부산-김해간 경전철 교량을 넘어 건설되어 강서구쪽 IC가 기형적으로 건설되어야 하고, 신호대기 과정을 거쳐 접속하기에 이용효율이 크게 떨어지는 단점을 보인다. 4B안은 경제성면에서도 최대이다.이 안의 경우 다른 안과 달리 경전철 교각 위를 넘어갈 필요가 없고 강변의 둔치 등을 이용해 공항로와 바로 연결되는 IC 건설이 가능해, IC 건설을 위한 사유지 매입 필요성이 없어진다. 더욱이 경전철 근접안은 경전철 건설 등을 위해 주변 지질에 대한 조사가 이미 끝난 상태이며, 낙동강 횡단구간 직선화와 연약지반 통과구간 최소화로 시공성과 구조·기술적면에서도 가장 유리하다고 본다. 그리고 이 안의 경우 무엇보다 문화재 현상 변경이나 시민 민원 발생 소지, 나아가 법적 문제 발생 가능성 여부를 고려할 때 사업 추진성 면에서 가장 우수하다고 볼 수 있다.
4. 지금이야말로 공공사업을 구조조정해야 할 때
공공사업이란 국가 또는 지방자치단체가 사회자본인 도로•항만 등을 건설하고 유지하는 일이지만 이명박 정부 때 소위 ‘4대강 사업’과 같이 대형 국책사업을 비롯한 공공사업의 상당수가 국민 혹은 지역주민 대다수의 공감을 얻지 못하고 오히려 자연파괴가 심각한 문제가 되고 있음에도 여전히 우리사회는 공공사업에 대한 반성이나 재검토가 전혀 이뤄지지 않고 있다.
한국법제연구원 전재경 박사는 한국사회환경단체회의에서 주최한 토론회에서 ‘대형국책사업의 문제점과 바람직한 국토이용 방안’ 제목의 발제를 하면서 “국책사업은 경제논리보다 해당 사업에 특별한 법적 지위를 부여해 법률상 각종 규제를 피해나가기 쉽게 돼 있는 허점이 있으며 이는 개발과 보전간의 법적 균형이 결여된 우리나라의 법률체계에 문제가 있다”고 지적했다. 그러다 보니 공공사업은 사업 결정에 있어 타당성 결여나 절차적 비민주성을 보이고 있다. 특히 국책사업의 경우 지금까지 대선 및 총선 때 ‘선심성 공약’에서 출발해 타당성조사나 사전환경영향평가 등이 거의 무시된 채 정책결정자의 지시에 따라 ‘형식적 검토’를 거쳐 쉽게 착공되는데서 태생적으로 문제를 안고 있다. 이 때문에 국책사업을 비롯한 공공사업은 필연적으로 이들 정치인과 행정관료 그리고 재벌 건설업체간의 유착관계를 낳고 있으며 이들은 ‘부패고리’로 연결되어 있는 경우가 많다. 정치인은 국민 혹은 지역주민들에게 표를 얻기 위해 ‘공약’을 하고 관료들에게 특정건설업체의 수주 로비도 해주고, 건설업체는 답례로 이들에게 정치자금을 대주고, 행정관료는 떡고물을 받아 챙기고 이들은 서로가 서로의 뒤를 봐주다보니 ‘한번 시작한 공공사업은 결코 멈추지 않는 신화’를 만들어내고 있는 것이다(김해창, 국책사업을 구조조정하라, 녹색평론, 2003).
일본의 사례를 보면 비대해진 공공사업은 국가나 지자체 등 공공사업 주체가 환경파괴의 주범으로 등장하게 됐는데 공공사업 한 건의 사업비가 수천억원에서 수조원에 이르고 환경영향평가도 제3자가 아닌 사업주체가 행하고 있기에 공공사업이 ‘공익’이 아닌 ‘공해’사업이 되고 있다는 지적이다. 또한 공공투자의 대부분이 건설업에 들어가지만 그것도 지역중소건설업체 보다는 재벌 건설업체의 불량채권 처리로 들어가기에 지역경제 활성화효과는 거의 없다고 분석했다. 일본이 공공사업에 의존할 수밖에 없는 사회가 된 것은 공공사업의 목적인 사회간접자본이 완공된데 따른 시설의 사회적 유용성보다 건설투자 그 자체만 중시하는 일본의 정치인이나 관료의 잘못된 인식에서 비롯됐다는 지적도 있다.
그러면 잘못된 공공사업을 어떻게 고칠 것인가. 4대강 사업에서 보았듯이 국책사업이나 공공사업에 대한사회적 규제시스템을 어떻게 구축할 것인가 하는 것이 과제이다. 이에 대해 우리가 지금까지 국책사업을 비롯한 공공사업에서 모델로 삼아왔던 ‘토건국가’ 일본에서조차 잘못된 공공사업과 관련한 중대한 결단이 행해졌다는 것을 타산지석으로 삼을 수 있다. 2000년 8월 ‘한번 시작된 사업은 결코 중단되는 법이 없다’던 일본의 공공사업이 자민 공명 보수당 등 여3당의 발의로 국회차원에서 ‘공공사업개선위원회’가 구성돼 일본의 공공사업이 전면 재검토되기 시작했다. 검토 기준은 ①사업채택 후 5년 이상 경과해도 착공되지 않은 것 ②완성예정년도부터 20년 이상 경과해도 미완성 상태인 것 ③조사비를 계상해 10년 이상 채택되지 않은 것 ④정부의 공공사업재평가제도에서 제외키로 결정한 것 ⑤지역주민이 중지를 모아 합의한 것 등으로 이중 한 가지에 해당하는 사업은 원칙적으로 중지한다. 이로 인해 중지 권고된 공공사업은 모두 233건에 이른다. 여론의 비난을 받아왔던 잘못된 일본의 공공사업에 첫 제동이 걸린 사례이다(保母武彦, 公共事業をどう変えるか, 岩波書店, 2001).
대저대교 건설 논란을 계기로 공공사업의 구조개혁을 위해서는 다음과 같은 제도 개선이 필요하다.
첫째, 공공사업을 둘러싼 정치인 관료 재벌기업의 ‘부패사슬’을 끊기 위한 사회적 감시망이 강화돼야 한다. 이를 위해 감사원 국책사업감사단의 행정감사체제가 강화돼야 한다. 특히 공공사업 추진 과정의 투명성 확보를 위해 공공사업의 목적과 효과, 비용 대 효과, 사전환경성평가, 대체수단의 유무 평가, 입찰방법, 예정가격 및 입찰결과, 낙하산인사 유무, 사후평가 등 모든 정보를 공개해야 한다. 아울러 시민단체의 공공사업 감시역량을 키워야 하며, 정치인에 대한 기업의 헌금을 제한하고, 공공사업 개발부서 업무담당관료의 퇴직후 관련기업의 낙하산 인사를 막고 수주경쟁에 참여하지 못하도록 법제화할 필요가 있다.
둘째, 국회 차원에서 내에 ‘국책사업재검토위원회’를 설치해 건설 및 계획단계에 있는 국책사업을 전면 재검토할 필요가 있다. 또한 광역 및 기초지자체에도 지방분권 차원에서 광역시의회에 ‘공공사업재검토위원회’를 설치해 지역의 공공사업을 재평가할 필요가 있다. 지역 국회의원과 시의원들의 분발이 요구된다.
셋째, ‘공공사업기본법’(가칭) 같은 것을 제정해 21세기에 맞는 사회간접자본 정비의 기본원칙을 만들 필요가 있다. 잘못된 공공사업을 중지하기 어려운 것의 하나가 법률의 미비에 기인한 것이 많기 때문이다.
넷째, 국토부 등 개발부처와 밀착되어 있는 ‘개발기술자집단’의 자기증식을 막는 일이다. 개발기술자집단이란 공공사업관계 전문기술자로 이들이 도로 하천 도시계획 항만 공항 등 전체 공공사업의 계획에서 시공까지 거의 대부분을 장악하고 있는 전문가집단이다. 이들이 행하는 용역보고서에 책임을 지우고 처벌을 강화하는 제도를 마련할 필요가 있다. 이들 개발기술자집단의 자기증식을 막고 공공사업의 타당성을 높이기 위해 환경영향평가 및 감리를 전담할 독립된 ‘국립환경영향평가원’(가칭)을 설치할 필요가 있고 평가결과는 반드시 공개되도록 해야 할 것이다.
이처럼 공공사업의 개혁을 위해서는 공공사업의 시행에 있어 환경영향평가를 철저하게 하고 환경파괴를 최소화하는 사회적 시스템을 구축하는 것이 중요하다. 개발과 보전이 팽팽히 맞서는 지금이야말로 이러한 공공사업의 구조조정에 나설 적기라고 볼 수 있다.
부산시 낙동강관리본부는 멸종위기종 서식지 파괴하는 먹이터 조...
